door Nout Wellink
In dit artikel praat Nout Wellink ons bij over ZAM. Wat zijn ZAM, welke rol speelt het in de zeer actuele handelsoorlog en hoe beïnvloedt het geopolitieke betrekkingen? De auteur bespreekt tevens de historische achtergronden en welke kant het uitgaat of zou kunnen gaan.
Wat zijn ZAM?
Zeldzame aardmetalen (zam) – producten met voor buitenstaanders ingewikkelde namen als neodymium, dysprosium, europium, terbium, etc. – zijn vandaag de dag “the talk of the town”. Dat komt omdat zij een belangrijk onderdeel zijn geworden van de Amerikaanse handelsoorlog. Die handelsoorlog – al jaren geleden op kleinere schaal aangevangen – heeft met name van Chinese kant tot tegenreacties geleid en is gebaseerd op met elkaar vervlochten strategische (geopolitieke) en economische overwegingen.
Zam (zo’n zeventien in getal) zijn een containerbegrip. Dat geldt ook voor de producten waarin deze metalen worden verwerkt. In het volgende ligt de focus met name op zam en niet op de veel grotere groep van kritieke, minder zeldzame metalen, ofschoon die eveneens van grote economische betekenis zijn en gevoelig voor leveringsrisico’s.
Er zijn gradaties in de zeldzaamheid van zam en in het belang van de ermee geproduceerde goederen. De meest zeldzame aardmetalen zijn door hun unieke eigenschappen moeilijk te vervangen en worden gebruikt in de kennisintensieve en strategisch relevante sectoren (zoals ruimtevaart, defensie, gezondheidszorg, groene en digitale transitie).
Globaal de ontwikkeling schetsend, zou je kunnen zeggen dat de vraag naar zam relatief gering was tot de jaren tachtig van de vorige eeuw, flink begon te groeien in de jaren negentig en niet al te lang na de millenniumwisseling explodeerde. Oorzaak van dat laatste was het razendsnel gemeengoed worden van consumentenelektronica (smartphones, laptops) en de sterk toenemende vraag naar onder meer windturbines, hybride elektrische auto’s en geavanceerde technologie voor defensiedoeleinden. Dat belangrijke leveranciers van zam daarmee een spilfunctie met een daaraan verbonden machtspositie zouden kunnen krijgen in het economisch proces is duidelijk.
De Chinese dominantie
China domineert sinds jaar en dag de markt van zam (Deng Xiaoping: “the Middle East has oil, China has rare earths”). Afhankelijk van bronnen en precieze definities kunnen enigszins uiteenlopende cijfers worden gevonden, maar vrij breed wordt onderschreven dat zo’n 70% van de mijnproductie (in en buiten China) in Chinese handen is, 40% à 50% van de bekende zamreserves, en naar schatting rond 90% van de raffinagecapaciteit. Zelfs als landen op korte termijn meer zam kunnen winnen, is er voorshands toch nog een grote afhankelijkheid van Chinese raffinagecapaciteit en technologie.
De Chinese monopoliepositie is niet ineens verworven, maar het resultaat van een duidelijke en succesvolle langetermijnstrategie, waarin de strak sturende en faciliterende hand van de centrale overheid goed zichtbaar is. Een drietal voorbeelden hiervan.
In de eerste plaats is China relatief vroeg actief op zoek gegaan naar zeldzame mineralen buiten eigen land. Veel landen langs de zogeheten zijderoute zijn rijk aan mineralen (bijvoorbeeld het door een burgeroorlog getroffen Myanmar, Afghanistan, Kazachstan). China heeft daarom de exploratie en ontwikkeling van zam tot een niet onbelangrijk bestanddeel van haar zijderoute-strategie gemaakt. Ook landen die niet aan de zijderoute liggen heeft China inmiddels zam-contracten gesloten, waaronder bijvoorbeeld Tanzania en Groenland. Winning van zam stuit in deze landen overigens soms op lokaal en begrijpelijk verzet in verband met milieuproblematiek en arbeidsomstandigheden.
In de tweede plaats heeft de Chinese overheid, om grip op de productie en raffinage van ZAM te krijgen, de sector vanaf 2021 sterk geconsolideerd in een tweetal grote staatsondernemingen en een derde waarin de staat indirect de macht heeft. Al jaren daarvoor waren stap voor stap reeds vele lokale mijnen in grotere entiteiten onder staatscontrole gebracht.
In de derde plaats investeert China, ondanks haar thans reeds dominante positie, in grootschalig geologisch onderzoek om een volledig beeld te krijgen van alle in haar grondgebied aanwezige bodemschatten. Daarbij zijn inmiddels al verrassende ontdekkingen gedaan (waaronder grote lithium-voorraden, maar ook zuiver kwartsglas voor de halfgeleider- en zonnepanelenindustrie, en zelfs een zeer grote goudafzetting). De autoriteiten trekken voor dit geologisch onderzoek jaarlijks zeer aanzienlijke bedragen uit, in het vijfjarenplan voor 2021-2025 in totaal ruim 60 miljard dollar.
Het eerste wapengekletter met zeldzame aardmetalen
In de aan 2010 voorafgaande twee decennia bouwde China geleidelijk haar machtspositie op zam-gebied uit met exportquota en -belastingen. Deze maatregelen hadden nog niet op een specifiek land gericht karakter en werden gepresenteerd als passend in het Chinese industriebeleid en genomen ter bescherming van milieu en natuurlijke hulpbronnen. Dat veranderde in 2010.
Op 7 september 2010 ontstond het eerste, echte grote geschil rond zam. Aanleiding was een maritiem, territoriaal conflict bij door Japan bestuurde, maar door China geclaimde eilanden in de Oost-Chinese zee. Na een botsing tussen een Chinese vissersboot en twee Japanse kustwachtschepen arresteerde Japan de kapitein van de Chinese vissersboot. China ondernam onmiddellijk een aantal diplomatieke stappen, maar enkele weken later werd duidelijk dat – ondanks de afwezigheid van een formeel uitvoerverbod – de export van zam richting Japan feitelijk was stopgezet (“administratief opgehouden”). Ook wereldwijd werden exportquota in 2010 en 2011 aanzienlijk verlaagd.
In 2010 valt daarom het eerste, overduidelijke bewijs te vinden, dat China bereid was zeldzame mineralen ten volle als economisch en geopolitiek wapen in te zetten. Japan, het eerste slachtoffer, was buitengewoon kwetsbaar door haar industriële structuur (elektronica, auto, magneten). Op 24 september voelde de Japanse regering zich dan ook genoodzaakt de kapitein vrij te laten. In de daaropvolgende weken normaliseerde de situatie zich geleidelijk door de Japanse ‘capitulatie’.
Zam niet langer neutrale grondstof
In 2012 startte Japan, samen met de VS en de EU, in het kader van de WTO (World Trade Organization) een procedure wegens discriminatoire Chinese exportbeperkingen op enkele specifieke aardmetalen. Deze procedure werd in 2014 gewonnen. China accepteerde voor de in het geding zijnde metalen de beslissing en verlaagde geleidelijk de wereldwijde exportheffingen, maar zonder echt de controle op zam prijs te geven.
In de jaren daarna bleef het relatief rustig, ofschoon Chinese officials in die periode meerdere malen hebben laten doorschemeren dat zam geen neutrale grondstoffen zijn. China liet dat in de praktijk ook merken. In 2019 wordt naar aanleiding van Amerikaanse handelsmaatregelen in Chinese staatsmedia expliciet gesuggereerd dat China tegen Amerika het zam-wapen zou kunnen inzetten. Voorts werd in de jaren 2020-2022 (informeel) met behulp van het zam-wapen druk uitgeoefend op Taiwan (vanwege bezoeken van westerse parlementariërs) en Litouwen (vanwege het openen van een Taiwan Rep-office in Vilnius).
Een kwantumsprong bij de inzet van zam-wapen
De eerste omslag in de richting van een structureel hardere inzet van het zam-wapen vond plaats in 2023. Voor China begonnen de Amerikaanse chip restricties geleidelijk vitale belangen te raken. Bijna maand na maand werden in reactie op de VS-maatregelen strengere export- en licentieregels aangekondigd voor de belangrijkere zam en in dat verband gebruikte technologieën. Dit ging in 2024 door.
Eind 2024, begin 2025 werden voor het eerst op Amerika gerichte specifieke maatregelen getroffen. China had daar lang over geaarzeld. In april 2025 escaleerde de situatie verder. Enkele dagen na Trump’s Liberation Day – (2 april) – de dag waarop de Amerikaanse president triomfantelijk met een groot pakket handelsmaatregelen kwam – werden door China exportbeperkingen ingevoerd op 7 middelzware en zware zam die met name voor magneten en defensie van belang zijn. Op 9 oktober werden deze regels aanzienlijk verder aangescherpt en uitgebreid tot onder meer productielijnen en technologie-exportverboden, waardoor ook derden in het buitenland werden getroffen die van Chinese technologie gebruikmaken. De messen waren geslepen en de bereidheid ze te gebruiken duidelijk geëtaleerd.
Voor de Amerikanen leek dit alles toch nog als een onaangename verrassing te komen. Sprake lijkt te zijn van een vrij systematische onderschatting van het Chinese retaliatievermogen en de toegenomen bereidheid daarvan gebruik te maken als rode lijnen worden overschreden en werkelijk vitale belangen worden geraakt. Aanvankelijke dreigementen van Trump dat “he has cards that would destroy China”, daarbij onder meer dreigend met 200% invoertarieven, werden al snel ingeslikt.
In een de-escalerend telefoongesprek op 30 oktober 2025 tussen de Presidenten Trump en Xi werd van beide zijden een aantal van de aangekondigde en getroffen maatregelen voor een jaar ‘on hold’ gezet, met overigens nogal wat losse eindjes. Daarmee is het zam-wapen nog niet van tafel. Niet alleen overigens het zam-wapen. China blijkt inmiddels bereid te zijn ook andere wapens veel harder in te zetten als die beschikbaar zijn. Nederland heeft dat ondervonden toen het maatregelen nam met betrekking tot chipmaker Nexperia zonder daarover vooraf eerst ordelijk met Chinese autoriteiten te overleggen en zonder enig begrip voor omgangsvormen met andere culturen.
De strategische reacties op de Chinese zam-dominantie
Wereldwijd is inmiddels een race gaande om de beschikbaarheid van zam voor de eigen economie op zo kort mogelijke termijn veilig te stellen. Het besef dat de afhankelijkheid van China teruggebracht zou moeten worden, was weliswaar al langer doorgedrongen, maar de urgentie daarvan buiten Japan toch onvoldoende. Dat is nu veranderd.
De VS, met slechts ca 2% van de wereldwijde zam-reserves, klopt op dit moment op ongeveer elke deur om toegang tot reserves te krijgen, zelfs op de deur van het in oorlogsnood verkerende Oekraïne. De VS ondersteunt voorts financieel binnenlandse producenten en garandeert daarbij een minimumprijs. Dat is noodzakelijk voor deze bedrijven om grote bedrijfsrisico’s te kunnen dragen. Verder worden contracten afgesloten met buitenlandse bedrijven en overheden over winning en raffinage, bijvoorbeeld met Australië, Maleisië en Oezbekistan. Daarbij worden begrijpelijkerwijs tegenprestaties gevraagd. Zo heeft Maleisië bijvoorbeeld tegenprestaties geëist op onder meer het gebied van lokale werkgelegenheid en technologische kennisoverdracht.
Europa laat zich evenmin onbetuigd. De EU heeft in 2024 onder meer concrete zam-doelstellingen voor 2030 geformuleerd ten aanzien van verbruik, verwerking, recycling en afhankelijkheid van één extern land per grondstof. Met een aantal landen heeft de EU voorts partnerschappen gesloten.
Inmiddels hebben G-7 ministers van energie eind oktober 2025 in Toronto afgesproken gezamenlijk de zam-problematiek aan te pakken. Dan gaat het over investeringen, partnerschappen en de mobilisatie van grote geldbedragen in kritische mijnbouwprojecten. De boodschap aan de buitenwereld van de G7 was duidelijk: alleen door samenwerking en innovatie kan de Chinese hegemonie ten aanzien van zam worden doorbroken.
Er is tijd mee gemoeid
Volgens Bessent, de Amerikaanse minister van Financiën, zou de VS over twee jaar volledig in de eigen behoefte aan zam kunnen voorzien. De wens lijkt hier de vader van de gedachte. Experts schatten namelijk dat met de volledige afronding van een typisch zam-project ruim zes tot 18 jaar is gemoeid, gemiddeld negen jaar. Er zijn experts die uitgaan van kortere tijdslijnen, maar ook deze deskundigen zijn van oordeel dat het toch zeker vijf à tien jaar zal kosten voordat westerse landen zelfstandig een substantieel deel van de zam-keten onder controle kunnen krijgen. De redenen daarvoor zijn duidelijk.
Zam winnen en voor gebruik gereed maken, is uitermate kapitaalintensief en milieubelastend (water- en bodemvervuiling, excessief energieverbruik, radioactief afval). Knelpunten bij de exploratie van nieuwe bronnen zijn voorts onder meer de infrastructuur, de politieke besluitvorming en voldoende zekerheid over de prijsontwikkeling. De oplossing van de zam-problematiek vergt daarom noodzakelijkerwijs een zeer nauwe betrokkenheid van overheden.
Het zal, gezien de vele voorwaarden waaraan moet worden voldaan om een succesvolle zam-productieketen op te zetten, niet meevallen binnen een redelijke termijn voldoende onafhankelijkheid van China tot stand te brengen.
De toekomst ligt verborgen in de schoot der goden
Met betrekking tot China heeft in de afgelopen jaren een verschuiving plaatsgevonden van concurrentie naar confrontatie, op economische en strategische gronden. Daarbij wordt in toenemende mate het accent gelegd op chips en zeldzame aardmetalen. Dit zijn politieke drukmiddelen die wederzijds vitale belangen raken en bij onzorgvuldig gebruik tot gevaarlijke, schadelijke situaties kunnen leiden.
Het Amerikaanse beleid heeft een sterke impuls gegeven aan het Chinese streven naar zelfvoorziening en tevens geleid tot geleidelijk steeds harder wordende vergeldingsmaatregelen. Daarmee rijst de vraag naar de effectiviteit van dit beleid en de geopolitieke gevolgen ervan op langere termijn: werkt het niet contraproductief en vergroot het niet juist de onveiligheid in de wereld?
Enerzijds vermindert wederzijdse afhankelijkheid de prikkel tot escalatie, omdat door schade toe te brengen aan een ander je jezelf ook schaadt. Anderzijds verhoogt afhankelijkheid het gevoel van kwetsbaarheid en stimuleert het escalatie. Hoe de balans tussen deze twee tegengestelde prikkels te vinden?
Speltheorie: wie is aan zet?
Wat het extra ingewikkeld maakt, is dat er sprake is van drie belangrijke betrokken partijen: de VS, China en de EU. Bij drie of meer spelers kunnen er coalities ontstaan waarbij partijen op aan eigenbelang ontleende gronden van alliantie kunnen wisselen. Een voorbeeld hiervan is de zich aftekenende heroriëntatie van Canada op China, nu zulke grote problemen met de VS worden ondervonden. Maar hoe stabiel is zo’n heroriëntatie? Ook de EU zie je om allerlei redenen worstelen met welke partijen zij (geheel of ten dele) in zee moet gaan. Op sommige terreinen liggen de belangen bij de ene partij, op andere terreinen bij de andere. Al met al leert ons de speltheorie dat bij meer dan twee spelers de situatie meer fluïde, instabieler en minder voorspelbaar wordt.
Speltheoretisch moet worden gezocht naar een situatie waarin geen van de betrokkenen er voordeel bij heeft zijn strategie eenzijdig te wijzigen: genoeg autonomie om niet gechanteerd te worden, genoeg verwevenheid om escalatie te duur te maken, maar dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Het vereist in ieder geval een goed inzicht in de onderlinge afhankelijkheden en waar de echte rode lijnen liggen die niet mogen worden overschreden. Daarnaast – en dit geldt nog sterker als er meer dan twee machtsblokken bij zijn betrokken – is van belang dat binnen voorspelbare institutionele kaders (zoals VN, WTO, Klimaatakkoord van Parijs) wordt geopereerd. Cruciaal voor het vinden van een balans tussen de machtsblokken is voorts goede communicatie en het besef dat we elkaar in de toekomst nog hard nodig zullen kunnen hebben (bijvoorbeeld op energie-, voedsel- of klimaatterrein), zodat vandaag elkaar zwaar beschadigen morgen niet loont.
Hopelijk houden betrokken partijen voldoende de voorwaarden voor ogen waaraan moet zijn voldaan om de door ieder gewenste, stabiele balans te realiseren. Zo’n balans vergt overigens mede het besef dat macht en verantwoordelijkheden in een interdependente wereld gedeeld moeten worden en één land niet als ultiem beleidsdoel mondiale opperheerschappij mag claimen. Tenminste twee van de huidige machtsblokken beschuldigen elkaar daarvan op dit moment.
Nout Wellink bekleedde vele functies in het internationale bankwezen en de universitaire wereld en is hierin nog steeds zeer actief.
